La efectividad del gobierno es hoy cuestión central, cívica y académica. En décadas pasadas, cansados de las arbitrariedades y los errores de los autoritarismos, nos enfocamos en la transición democrática, en la instauración de un gobierno de leyes, representativo, socialmente legítimo. Lo logramos, aunque todavía hay varios asuntos por resolver. Ahora nos importa la efectividad directiva de los gobiernos democráticos legítimos. Importa cada vez más una democracia de resultados y no solo de valores.

La eficacia directiva del gobierno democrático es decisiva para su sentido, valía, utilidad y aceptación social, aun si es una tarea difícil por la complejidad de la composición, las causas y las interrelaciones de los problemas públicos. La disciplina de la política pública, desde su nacimiento, se enfoca en la efectividad de los gobiernos democráticos, en indagar las condiciones que hacen posible su eficacia. Su objeto de conocimiento fue el proceso de elaboración de la decisión de las políticas públicas y su objetivo elaborar políticas eficaces, capaces de realizar los objetivos intencionados.

Supuso que la legitimidad de los gobiernos democráticos no es o no debía ser ya problema ni objeto de cuestionamiento y asumió, correctamente, que la legitimidad del gobernante y su gobernar es la condición necesaria de su efectividad. Por ende, las transgresiones legales de los gobernantes (arbitrariedad y corrupción, por ejemplo) son la causa de que sus acciones y productos sean una respuesta pobre y frustrante a las expectativas ciudadanas. La novedad de la disciplina consistió en que fue más allá de la legitimidad del gobernar y afirmó que la efectividad es una propiedad esencial de la acción de gobernar y una propiedad diferente a la de la legitimidad, que se sustenta en la observancia de las normas legales. El gobernar es una acción performativa, no solo discursiva, por lo que requiere y exige bases de datos, conocimientos causales, técnicas, cálculos de efectos y costos, gestión, acorde con las normas metodológicas de las ciencias y las tecnologías. No es posible el control de los problemas públicos ni la realización de los objetivos de interés público sin conocimiento, sin el conocimiento de la composición de los problemas y de las causas que los originan y sin conocimiento de las acciones que pueden efectuar los objetivos sociales intencionados. La efectividad implica la causalidad y la causalidad refiere al conocimiento humano, que es la actividad que explora, identifica y valida las relaciones causa-efecto del mundo social y del mundo natural y hace posible definir las opciones de acción eficaz y costo-efectiva.

Por su supuesto y su propósito, fue lógico que el programa de investigación de la disciplina fuera “el conocimiento de” la política y “el conocimiento en” la política, cuyos componentes y actividades no han sido identificados y analizados por las disciplinas que estudian el gobierno (ciencia política, sociología, administración pública, derecho público). Hay que terminar con el supuesto de que el proceso decisional del gobierno es una “caja negra” (opaca, no transparente decimos hoy), desconocida y elusiva al conocimiento. El supuesto y el propósito de la disciplina sigue vigente y ha adquirido mayor importancia en este tiempo que reclama gobiernos productivos para enfrentar la extensión y agravamiento de los problemas y amenazas que dañan la vida asociada local, nacional, regional, mundial.

La política pública no es una actividad descontextualizada. Es expresión, componente y producto de la gobernanza de un gobierno, que se elabora, decide y se ejecuta al interior de un régimen político institucional y un sistema político factual, que son a su vez partes componentes del Estado, del ordenamiento normativo del Estado. Gobernanza, régimen y Estado son realidades que enmarcan y condicionan la elaboración y la configuración de la política pública, sus objetivos, acciones, agentes, destinatarios, recursos y tiempos. Este es un punto a no olvidar y que empero se olvida. La política pública forma parte de una gobernanza, que es un proceso decisional y ejecutivo, estructurado por las normas legales de un régimen y por las interrelaciones de los agentes de un sistema político y, a la raíz, por el ordenamiento del Estado de Derecho, que hace posible que permanezcamos asociados.

Esta observación básica nos explica por qué la política estudiada por la disciplina en sus años primeros fue componente de una gobernanza y régimen político democrático en el que el gobierno poseía gran autonomía en sus decisiones, era el agente determinante de la conducción social y las entidades de la administración pública eran preponderantes en la implementación de las políticas decididas. Pensemos en los años de nuestro desarrollo del siglo XX con gobiernos protagónicos y dominantes y ciudadanos subordinados. Las cosas cambiaron a partir del último cuarto del siglo, cuando el Estado Social (de bienestar, de desarrollo), para salir de la crisis financiera y política que lo apresaba y debilitaba, asumió una configuración en la que las libertades económicas de los mercados y las iniciativas de la sociedad civil adquirieron mayor importancia en la dirección y funcionamiento de la sociedad. Cambió la relación entre el Estado y el mercado, se realizó un ajuste más equilibrado entre la regulación legal y las libertades económicas de las personas y las corporaciones. La nueva relación menos gubernamentalmente intervencionista y con mayor espacio para los emprendimientos de los mercados modificó el tamaño, la organización y el ámbito de acción de la agencia de gobierno y, en consecuencia, cambió la gobernanza del gobierno.

En estos cuarenta años la política pública ha sido parte de un ordenamiento institucional político, llamado “neoliberal”, en el que las decisiones gubernamentales han valorado las acciones de las empresas y de las organizaciones sociales, que han sido los agentes principales del crecimiento económico y desarrollo social nacional y mundial y han influido en la definición de los objetivos y las acciones de la política económica y social.

A diferencia de esos años, ahora vivimos una situación nacional, regional y mundial de entreacto político, inestable y confrontativo. Hay políticos y ciudadanos que valoran y defienden el arreglo neoliberal del Estado y otros que lo critican y exigen su desaparición. El entreacto se caracteriza por una tensión entre dos ordenamientos políticos y económicos, cuyo desenlace no es previsible ni nacional ni regional ni internacionalmente. Por un lado, es un tiempo de crítica al arreglo neoliberal, al que se le imputa no haber resuelto problemas sociales crónicos, haberlos agravado y haber creado nuevos problemas; por otro lado, las realizaciones de un nuevo y mejor modelo social y gubernamental, como los de la ola del populismo (de izquierda o de derecha), no han acreditado ser suficientemente capaces de resolver o aminorar los problemas que denuncian y realizar los objetivos que prometen, sin mencionar su propensión hacia el autoritarismo personal por encima de las leyes. Nos encontramos en un tiempo de transición en el que el prometido “buen” gobierno no ha aún nacido y el “mal” gobierno sigue vivo, aun si se encuentra en rehabilitación: “El gran reinicio”, “woke capitalism” y la exigencia de principios ambientales, sociales y de gobernanza, “ASG / ESG”, en la dirección y operación de las empresas económicas.

El ciclo neoliberal tuvo su inicio en los años ochenta del siglo pasado y sacó del hoyo de la crisis financiera y política a los estados sociales del bienestar y del desarrollo. Construyó una nueva economía política, alternativa al estatismo y dirigismo gubernamental, reactivó el crecimiento, el bienestar y el desarrollo, hizo crecer las clases medias, se expandió mundialmente y se volvió el paradigma intelectual y gubernamental a la vuelta del milenio. Sin embargo, empezó a mostrar fisuras ante los cuestionamientos de las posiciones ambientalistas por la destrucción de ecosistemas terrestres y marítimos y la crisis climática con sus devastaciones, la reprobación social por sus efectos de desigualdad (entre las naciones y entre los sectores y localidades de las naciones), la crisis financiera global del 2008, la irrupción de los populismos antisistema, el sacudimiento mundial de la pandemia Covid con su ruinoso impacto sanitario y económico, que restauró empero la importancia que tiene el gobierno para que la sociedad controle las amenazas, normalice la vida asociada y reemprenda el crecimiento. El resultado lógico fue preguntarse sobre la vigencia y continuidad del modelo neoliberal de Estado y sociedad o sobre la necesidad de una reestructuración institucional, política y económica.

En el entreacto político que vivimos con interrogantes, dudas, opiniones, críticas, exploraciones, incertidumbres, polarizaciones, dos modelos de economía política se enfrentan, sobreponen, mezclan e influyen. El desenlace puede ser la continuidad de la relación ya experimentada entre el Estado y el mercado, entre las leyes y las libertades, con corrección a fondo de sus errores, fallas y desviaciones. O puede ser una nueva reorganización del poder político, las normas legales, las iniciativas económicas y las preferencias sociales, con énfasis en el bienestar inclusivo de todos los sujetos sociales. O acaso, dialécticamente, ser una síntesis político-institucional que nos libere de las fallas, errores y problemas irresueltos de las dos propuestas polarizadas y reordene e integre sus posiciones. En cualquiera de los escenarios del desenlace del entreacto la disciplina de política pública está equipada metodológica y teóricamente para contribuir a la gobernanza del orden institucional y económico nacional y regional.

Su programa de “conocimiento de” debe enfocarse en describir la formulación y configuración de las políticas, que decidieron los gobiernos del ordenamiento neoliberal del Estado, y enfocarse también en la descripción y evaluación de las políticas de los gobiernos de las “terceras vías” y los populistas actuales, que real o supuestamente deciden políticas diferentes, aunque sin llegar a tener los grandes resultados de su visión, discurso y plan de acción.

La disciplina de política pública está equipada para describir y explicar la historia reciente de las decisiones de gobernanza de los sistemas políticos y económicos establecidos. Puede señalar las normas que regulan el proceso decisional y evaluar su calidad regulatoria, mostrar los supuestos valorativos y teóricos que han sustentado la formulación de sus políticas (operativas o estratégicas), señalar los aciertos y errores de la definición de los problemas y asuntos públicos y de la elección de las opciones de acción, así como determinar si fueron datos, argumentos y evidencias las que las eligieron u otra clase de motivos (prejuicios, ideologías, creencias y preferencias personales, ideologías, cálculos partidistas…). Señalar asimismo el perfil de los participantes en la elaboración de la política, su respetabilidad y representatividad social, su información y competencia cognoscitiva en las materias de la política o indicar, por lo contrario, sus defectos e incompetencias y rechazo social. Conocer el perfil de la población objetivo de las políticas y, en conexión, descubrir los sectores ciudadanos que tienen voz e influencia en las decisiones y los sectores que son sistemáticamente marginados, aun si alzan la voz y se movilizan.
Decisiva será la conclusión de las investigaciones, que determinará si la gobernanza y las políticas del régimen neoliberal o del populista con sus discursos viejos o actualizados han seguido patrones de acción racionales y han producido resultados de valía pública suficientemente aceptables o si, en cambio, han seguido patrones politizados, clientelares, con propósitos electorales, que han favorecido las ventajas políticas y las utilidades económicas de sus socios y clientelas y han repartido los costos entre los demás sectores ciudadanos.

El resultado final del examen de la disciplina es descubrir “la brecha cognoscitiva”, la brecha que existe entre el conocimiento que posee y emplea un equipo o entidad de gobierno, sea en el arreglo neoliberal o populista, y el conocimiento que debe poseer para ser efectivo, producir los resultados esperados. Y, por tanto, por la importancia del conocimiento causal para la efectividad directiva, señalar “la brecha institucional” entre lo que una entidad del sector público ha producido factualmente y lo que debe institucionalmente hacer y lograr. El “conocimiento de” la disciplina es único y relevante, define “la brecha cognoscitiva” (incluida “la brecha tecnológica”) presente en una política pública en un campo de asuntos públicos y, en consecuencia, “la brecha institucional”, la brecha directiva del gobierno.

Pensando en cualquier escenario posible en el futuro, sea la continuidad reformada de la economía política neoliberal o el arribo del orden político populista, es previsible una mayor importancia y exigencia del análisis y diseño de las políticas, por cuanto los problemas de pobreza, desigualdad, inseguridad y violencia, la crisis ambiental en progreso, las implicaciones de la innovación tecnológica, inteligencia artificial incluida, tienen hoy una mayor complejidad en su composición, causalidad e interrelaciones transterritoriales, que requieren superior información y conocimiento, además de cooperación intergubernamental y cooperación público-privada-social.

Esta situación resalta la otra tarea de la disciplina “el conocimiento en” la formulación e implementación de la política. Como antes enunciado, sin información y conocimiento causal no hay efectividad. Los asuntos públicos actuales exigen para su manejo bases de datos más extensos y robustos, procesamientos estadísticos y algorítmicos rigurosos, cálculos complicados de efectos y costos, procesos gerenciales interorganizacionales e intergubernamentales, etc. Esto lo saben bien los analistas de las políticas del arreglo neoliberal y lo sabrán de inmediato los alternativos, pues no es imposible, pero tampoco nada fácil, idear y poner en funcionamiento una nueva economía política y un gobierno exitoso en la conducción social.

Sin entrar en detalles y sin pesimismo, es crucial reconocer y aceptar que los gobernantes y la clase política no poseen ya los recursos (institucionales, políticos, financieros, informativos, cognoscitivos, tecnológicos, humanos… también de credibilidad discursiva y autoridad moral) para seguir creyendo que ellos mismos, solo mediante su mando y control, su gasto público y sus relatos sociales emotivos, son capaces y suficientes para determinar y realizar la visión de futuro de la sociedad contemporánea, realizarla y resolver problemas y males. Sin la aprobación y el compromiso de los ciudadanos, sin las libertades económicas de los mercados y sin los datos y conocimientos de la inteligencia social, sin asociación intergubernamental nacional, regional, internacional, los planes de un gobierno no hacen diferencia y terminan por ser buenas aspiraciones respetables. Una economía política, si de nuevo se configura exclusivamente en modo estatista, gubernamentalista y chovinista, está destinada a limitaciones insalvables para entender y resolver los apremiantes problemas públicos actuales y encauzar la variedad de los cambios sociales en curso.

La disciplina de política pública está equipada metodológica y teóricamente para analizar los problemas públicos y afrontar los desafíos actuales y para diseñar políticas efectivas tanto en el marco ajustado de la estructura neoliberal del Estado o en eventual nuevo ordenamiento del Estado y de la gobernanza. Los defectos de análisis, cálculo y diseño de las políticas no se ubican en la metodología y la teoría existente de la disciplina sino en el ejercicio de los profesionistas y académicos (a identificar, explicar y corregir). Hay que analizar nuestro ejercicio de investigación y diseño de políticas, identificar nuestras debilidades y defectos informativos, analíticos, explicativos, prospectivos y, más a fondo, reflexionar sobre el entorno institucional y político que encuadra nuestro ejercicio y que favorece u obstaculiza la legitimidad, efectividad y aceptación social de las políticas.

El entreacto político que vivimos es una extraordinaria oportunidad para examinar y evaluar nuestros supuestos, conceptos, conocimientos, criterios decisionales, cálculos, ideas innovadoras, modo de relación con nuestros conciudadanos y, sobre todo, para reactivar nuestro compromiso con los valores humanos y públicos que nos motivan a ocuparnos del gobierno, las políticas públicas, el bienestar y la seguridad de la sociedad en la que vivimos.