Revista del CLAD Reforma y Democracia 59, Junio 2014
Entornos y motores para la innovación en las políticas públicas
Quim Brugué, Ismael Blanco y Júlia Boada
Vivimos tiempos de incertidumbre y de cambio y, por lo tanto, se nos exige flexibilidad, adaptabilidad y, sobre todo, innovación. La innovación se ha convertido en un concepto clave, pues sin ella parece difícil hacer frente a los desconcertantes retos que nos está planteando el siglo XXI. En este artículo se aborda la difícil relación entre la innovación y las políticas públicas. Una relación compleja, pues la administración ha de dar respuesta, simultáneamente, a exigencias de seguridad y de flexibilidad, de regularidad y de adaptabilidad. La administración, en otros términos, es un hábitat poco propicio a la innovación pero al que, hoy, le pedimos que sea innovadora para poder desplegar políticas adecuadas en un mundo en desconcertante transformación.
Nuestro trabajo parte de esta situación y dedica los primeros apartados a definir conceptualmente el porqué y el qué de la innovación en las políticas públicas. Se trata de las bases sobre las que abordamos nuestra pregunta principal: ¿cómo favorecer la innovación en las políticas públicas? Se trata de una pregunta de carácter operativo y que pretende trasladar el debate sobre la innovación de la teoría a la práctica. Para responder a este interrogante hemos planteado dos hipótesis y las hemos contrastado a partir de cuatro estudios de caso. Las hipótesis se refieren a los “entornos” (híbridos, creativos y holísticos) y a los “motores” (superiores, internos, laterales y externos) como factores desencadenantes de la innovación. Los estudios de caso se refieren a cuatro políticas definidas como innovadoras: los Catálogos del Paisaje (una política destinada a gestionar el paisaje en tanto factor clave para la calidad de vida de las personas), la Ley de Barrios (una política integral destinada a la lucha contra la segregación urbana), los Centros Cívicos de la ciudad de Girona (una política que trabaja la cohesión social desde lógicas relacionales y comunitarias) y la Súper-Manzana de Gracia en Barcelona (una política de movilidad basada en una concepción poliédrica del espacio urbano y de las personas que lo utilizan).
Palabras clave: Innovación; Política Pública; Metodología; Estudio de Casos
Engines and Environments for Innovation in Public Policies
Quim Brugué, Ismael Blanco and Júlia Boada
We live in an age of uncertainty and change and, consequently, we are asked to be flexible and innovative. Innovation has become a magic concept -a key tool for addressing the complex challenges of the new millennium. In this context, the paper focuses on the difficult relation between innovation and public policies -a complex relationship, because public administration has to face, at the same time, the imperatives of security and flexibility, of regularity and adaptability. In other terms, the public sector is badly equipped for innovation, but, simultaneously, innovation is persistently knocking on its door. Public administration has been designed for doing the same things in the same manner, but, now, we are expecting that public policies would be highly innovative and suited for a world in rapid transformation.
Our work starts from this premises and devotes the initial pages to conceptually define the why and what of innovation in public policies. Once such bases have been built, the article addresses its central question: how can we promote innovation in public policies? This is an empirical question that tries to shift the academic debate from theory to practice. In order to answer such question, the paper develops two hypotheses and presents four cases studies in a summarizing form. Hypotheses are used to identify the two principal factors that can stimulate innovation in public policies: a) environment (hybrid, creative and holistic); and b) the engines (superior, lateral, internal and external). The four cases studies refer to innovative public policies: the Landscape Catalogue, as public policy which conceives the landscape as a key factor for people’s quality of life; the Neighborhood’s Law, a comprehensive policy against urban segregation; the Community Centres of Girona, a social cohesion policy based on a relational and communitarian approach; and the Super-city blocks in the district of Gracia (Barcelona), a mobility policy based on a multifaceted approach to the urban public space.
Key words: Innovation; Public Policy; Methodology; Case Analysis
La organización y el nuevo concepto de capital en el capitalismo tecnoburocrático
Luiz Carlos Bresser Pereira
Las sociedades modernas no pueden simplemente ser definidas como capitalismo clásico o burgués. Hay en ellas dos clases dominantes: la capitalista y la profesional o tecnoburocrática, y dos respectivas relaciones de producción: la del capital y de la organización. Mientras que la del capital supone la propiedad privada de los medios de producción, la de la organización supone la propiedad colectiva por los profesionales de estos mismos medios de producción. Esta es la razón por la cual las sociedades modernas son mixtas, tecnoburocrático-capitalistas. En ellas, el concepto de capital ha cambiado: ahora es el valor presente del flujo de efectivo esperado, un concepto que hace que los profesionales sean más estratégicos.
En este trabajo se define la nueva relación de producción que denominamos de “organización”. En relación con el capital, se discute por qué el cambio del concepto de capital hace el papel de los profesionales incluso más estratégico.
Palabras clave: Capitalismo; Capital; Organización; Burocracia
Organization and the New Concepts of Capital in the Technobureaucratic Capitalism
Luiz Carlos Bresser Pereira
Modern societies cannot anymore be just defined as classical or bourgeois capitalism. Since the emergence of a second relation of production and a third social class in capitalist societies, they are mixed societies where two forms of property -capital and organization- are present. That is why modern capitalism is not anymore classical or bourgeois capitalism, but a mixed form that we call professionals’ capitalism or knowledge capitalism or technobureaucratic. In such society the concept of capital itself changed: it is the present value of the expected cash flow, what makes the role of the professional still more strategic.
In this paper I define the new relation of production that we call “organization”. As to capital, I discuss why the change in the concept of capital made the role of professionals still more strategic.
Key words: Capitalism; Capital; Organization; Bureaucracy
¿Cómo mejorar la efectividad ministerial?
Fabricio Franco Mayorga
Existen pocos estudios sobre cómo ministros y otras autoridades públicas organizan su trabajo cotidiano en torno a las responsabilidades y los roles inherentes a su cargo. Los desafíos que afrontan estos líderes públicos en América Latina se investigan mediante información acumulada por un proyecto del PNUD de desarrollo de capacidades, entrevistas a ministros y funcionarios de gabinetes privados y la revisión de bibliografía especializada.
Se argumenta que la cualidad distintiva de un ministro y la efectividad de su gestión se asocian con la definición de la agenda política sectorial y la consecución de sus resultados liderando e interactuando con diversos actores. Se concluye que para lograrlo, un elemento central es transformar las prioridades políticas en el mecanismo rector de gestión de la agenda diaria y de interacción con los actores involucrados en la formulación e implementación de políticas. Sin dicho alineamiento, la agenda y la acción ministerial es capturada por la coyuntura y diversos intereses.
Como respuesta, se sugiere un enfoque metodológico para integrar las dimensiones estratégicas y operativas en los primeros tres meses de gestión y evitar caer en la trampa de una gestión reactiva y sin foco.
Palabras clave: Ministerios; Sistemas de Gestión; América Latina
How to Improve Ministerial Effectiveness?
Fabricio Franco Mayorga
There are few studies on how ministers and other senior officials organize their daily work around the roles and duties that are part of their position. The challenges faced by these public leaders in Latin America are identified and based on data from a UNDP project focused on strengthening senior official capacities, interviews with ministers and members of their private cabinets and a thorough review of the academic literature on the subject.
The paper argues that the distinctive quality of a minister and his/her effectiveness is associated with his/her ability to set the sectoral policy agenda and achieve outcomes through working with stakeholders. It concludes that transforming political priorities into operational mechanisms guiding their daily schedule and interaction with stakeholders is a key element. Without such alignment, both the daily agenda and all ministerial actions lose focus and are captured by several interests.
In response to this, a methodological approach is suggested in order to integrate the strategic and operational dimensions in the first 100 days in office and to aim at avoiding falling into the trap of reactive management without focus.
Key words: Ministries; Management Systems; Latin America
La mejora de la rendición financiera de cuentas para modernizar el sector público de países emergentes de América Latina
Manuel Pedro Rodríguez Bolívar, Andrés Navarro Galera y Francisco Alcaraz Quiles
En los procesos de modernización del sector público, el avance de los sistemas de finanzas públicas de los países puede influir en el éxito de las reformas de la administración pública para mejorar la rendición de cuentas de los gobiernos (accountability). Durante los últimos años, la Federación Internacional de Contadores (IFAC, International Federation of Accountants) viene emitiendo un conjunto de normas contables gubernamentales con el objetivo de incrementar la calidad de los estados financieros para mejorar la transparencia financiera, como un concepto clave de la rendición de cuentas.
Este artículo analiza la utilidad del modelo de valoración propuesto por las normas internacionales de la IFAC para mejorar la rendición de cuentas en 17 países de Latinoamérica con economías emergentes. Para ello, realizamos una encuesta a los respectivos Organismos Encargados de la emisión de Normas Contables (OENC) en estos países, con el objetivo de estudiar la incidencia del modelo de valor razonable (fair value) sobre la relevancia y la fiabilidad de los estados financieros gubernamentales.
Las conclusiones muestran que el valor razonable (VR) podría favorecer el éxito de las reformas del sector público para fines de rendición de cuentas, sobre todo a través de la mejora de la utilidad de los estados financieros de los gobiernos para propósitos de transparencia y de medición de la eficiencia de los servicios públicos. Esta utilidad está condicionada a la existencia de mercados donde los activos públicos puedan ser comercializados, independientemente de su naturaleza y el uso al que los mismos estén destinados. Además, los resultados muestran que el VR podría contribuir tanto al aumento de la comprensibilidad para la ciudadanía de los informes financieros de los gobiernos como a la mejora del cálculo de costes de los servicios públicos y, en menor medida, al aumento de la oportunidad y comparabilidad de los estados financieros gubernamentales.
Palabras clave: Gobierno Abierto; Responsabilidad; Finanzas Públicas; Control Contable; América Latina
The Improvement of Financial Accountability for Modernization of Public Sector in Emerging Countries of Latin America
Manuel Pedro Rodríguez Bolívar, Andrés Navarro Galera and Francisco Alcaraz Quiles
In the modernization process of the public sector, the advancement of public finance systems of countries can influence on the success of public administration reforms to improve accountability. In recent years, the International Federation of Accountants (IFAC) has issued a series of public sector accounting standards in order to increase the quality of financial statements to improve financial transparency, as a key concept of accountability.
This article analyses the usefulness of the valuation model proposed by international public sector accounting standards to enhance accountability in 17 Latin American countries with emerging economies. We perform a survey of the responsible agencies for issuing Accounting Standards (OENC) in these countries, with the aim of studying the impact of the fair value model on the relevance and reliability of governmental financial statements.
The findings show that the fair value (FV) could favour the success of public sector reforms for accountability objectives, especially by improving the usefulness of financial statements of governments for purposes of transparency and measurement of efficiency of public services. This utility is determined by the existence of markets where public assets can be sold, regardless of their type or the use to which they are intended. Furthermore, the results show that FV could contribute both to increase citizenship understandability of financial reports of governments and to improve the calculation of costs of public services and, to a lesser extent, to increase the timeliness and comparability of governmental financial statements.
Key words: Open Government; Accountability; Public Finances; Auditing; Latin America
Alta Dirección Pública Municipal: un primer paso para resolver los nudos críticos de la descentralización chilena
Javier Fuenzalida Aguirre, José Inostroza Lara y Marjorie Morales Casetti
Este artículo analiza la tensa relación entre el gobierno central y las municipalidades en Chile, la que ha marcado el diseño e implementación de diversas reformas en materia de descentralización desde hace tres décadas. El contexto político-institucional de dichas reformas se ha caracterizado por la presencia de actores con un fuerte poder de veto que han obstaculizado la descentralización, así como también por un clima de desconfianza general que ha conducido a políticas públicas insuficientes y altamente protocolizadas. Como consecuencia de este complejo escenario, el país ha quedado en una situación de statu quo en materia de descentralización.
Como un primer paso, y considerando la necesidad de fortalecer el capital humano de gobiernos locales, se propone la creación de un Sistema de Alta Dirección Pública a nivel municipal. Dentro de los principios de diseño del Sistema destacan maximizar la confianza entre los actores clave con alto poder de veto y seguir una estrategia de implementación gradual, modular y escalable para retroalimentar continuamente al diseño inicial. Adicionalmente, se incluyen recomendaciones específicas, como la creación de consejos autónomos en distintas zonas del país para la generación de nóminas de candidatos finales, el pago de asignaciones extrasalariales para directivos escogidos por el Sistema, y la precertificación de candidatos en los concursos públicos para reducir los costos administrativos del proceso de selección, entre las más relevantes.
Palabras clave: Municipalidades; Administración de Personal Directivo; Reforma de la Función Pública; Gerentes Públicos; Chile
Municipal Senior Public Service: an Initial Approach to Solve Key Obstacles for Decentralization in Chile
Javier Fuenzalida Aguirre, José Inostroza Lara and Marjorie Morales Casetti
This paper analyzes the tense relationship between central government and municipalities in Chile. The relationship has affected the design and implementation of several decentralization reforms over the last three decades. The political-institutional context of such reforms has been characterized by a climate of distrust and by stakeholders with high veto power who have obstructed decentralization initiatives. This has resulted in ineffective public policies as well as high levels of red tape, and created a situation of status quo with regard to decentralization development in Chile.
Considering that the strengthening of human capital in local governments is vital for decentralization success, a first step should be the creation of a Senior Public Service System for municipalities. The two principal elements of such a system are the maximization of trust among stakeholders with high veto power and a gradual, modular and scalable implementation strategy that provides the design with continuous feedback. In addition, the article suggests specific recommendations such as the creation of autonomous councils across different zones in Chile to generate lists of final candidates, the payment of additional financial rewards for public managers appointed through the System, and the use of pre-certified candidates to reduce the administrative costs of the selection process.
Key words: Municipalities; Executive Personnel Administration; Civil Service Reform; Public Managers; Chile
Dinámica institucional, Gran Recesión y descontento político en la sociedad española. Un análisis institucional
Gonzalo Caballero
La economía política contemporánea ha señalado la importancia de estudiar los procesos de cambio institucional como determinantes del éxito y del fracaso político-económico de distintos países. Este artículo proporciona una aproximación teóricamente fundamentada del proceso de cambio institucional español desde el franquismo hasta la actualidad, presentando el cambio de equilibrio institucional que generó el establecimiento de la democracia en el país y analizando también cómo la crisis económica actual está afectando a ese equilibrio a través de un creciente descontento político.
La dinámica institucional de la sociedad española constituyó una experiencia de éxito en la segunda mitad del siglo XX. En ese período, las instituciones españolas evolucionaron desde un modelo de Estado depredador hacia un Estado contractual en sentido Northiano, y el cambio institucional permitió el fortalecimiento de los mercados económicos, la transición política a la democracia, la modernización de las políticas públicas y la incorporación a la Unión Europea, conduciendo a niveles de estabilidad institucional y desarrollo económico que el país no había alcanzado a lo largo de su historia. De este modo, el país se dotó de un equilibrio institucional estable y más eficiente que el existente durante la dictadura, aunque el modelo de la democracia española ha mantenido debilidades institucionales en términos comparados.
Este trabajo realiza un análisis institucional del cambio de reglas de la sociedad española, y analiza cómo la crisis económica internacional ha afectado de forma especialmente aguda a España a partir de 2008, generando un incremento sin precedentes en el nivel de descontento político de la ciudadanía. En particular, el fuerte crecimiento del nivel de desempleo en la economía española, que ha superado el umbral del 25%, explica en buena parte la creciente insatisfacción política que caracteriza el escenario institucional de la sociedad española tras la Gran Recesión.
Palabras clave: Recesión Económica; Condiciones Políticas; Opinión Pública; Análisis Institucional; España
Institutional Dynamics, Great Recession and Political Dissatisfaction in the Spanish Society. An Institutional Analysis
Gonzalo Caballero
Contemporary political economy has emphasized the importance of studying the processes of institutional change as determinants of political and economic success and failure of different countries. This paper provides a theoretically grounded approach to the process of the Spanish institutional change from Francoism to the present, showing the change of institutional equilibrium generated by the establishment of democracy in Spain and studying how the current economic crisis is affecting the equilibrium through the growing political dissatisfaction.
The institutional dynamics of Spanish society was an experience of success in the second half of the twentieth century. During this period, the Spanish institutions evolved from a predatory State model into a contractual State in the Northian sense, and institutional change implied the strengthening of economic markets, the political transition to democracy, the modernization of public policies and the incorporation into the European Union, leading to levels of institutional stability and economic development that the country had not reached along its history. Thus, the country established a stable and more efficient equilibrium than the institutional equilibrium of the dictatorship, although the model of the Spanish democracy has maintained several institutional weaknesses in comparative terms.
This article provides an institutional analysis of the change of rules in Spanish society, and it analyzes how the international economic crisis has affected most acutely in Spain since 2008, generating an unprecedented increase in the level of political dissatisfaction in the citizenship. In particular, the high increase of unemployment in the Spanish economy, which has exceeded the threshold of 25%, largely explains the growing political dissatisfaction that characterizes the institutional framework of the Spanish society after the Great Recession.
Key words: Economic Recession; Political Conditions; Public Opinion; Institutional Analysis; Spain
La administración pública de los EE.UU.: de lo local a lo global
Donald E. Klingner
La interacción de las fuerzas mundiales y locales ha incrementado las demandas por un buen gobierno a nivel mundial. De este modo, mediante el aumento de la demanda por respuestas eficaces a las tendencias y eventos, la globalización ha ayudado a transformar la política y la administración pública en los EE.UU., poniendo de relieve las tensiones entre el globalismo y el parroquialismo, la formulación de políticas públicas basada en el Estado y en el mercado, y la soberanía nacional y la gobernanza en red. La globalización también ha puesto de manifiesto los conflictos académicos dentro de la teoría de la administración pública, incluidas las tensiones entre los enfoques disciplinarios y los multidisciplinarios, entre la economía y otras disciplinas de las ciencias sociales, y las tensiones en torno a la administración comparada, la administración del desarrollo y la Nueva Gerencia Pública global, como enfoques de la administración pública internacional.
Disputas académicas a un lado, la aplicación de investigaciones comparadas de la administración pública a los problemas mundiales del desarrollo es un reto. Mientras que las “mejores prácticas” de la administración pública asumen que las innovaciones se pueden transferir fácilmente de una situación a otra, las “prácticas inteligentes” de la administración pública se centran en cómo la cultura y otras variables contextuales afectan la viabilidad y sostenibilidad de las reformas administrativas.
Debido a que las mismas competencias se requieren de los administradores públicos en diversos equipos de trabajo multiculturales, tanto internacionales como nacionales, la globalización también ha contribuido a la convergencia de la gestión de la diversidad nacional, las políticas multiculturales globales y los programas en los lugares de trabajo públicos y privados. Los administradores públicos pueden llegar a ser más competentes profesionalmente y estar personalmente más cómodos con la diversidad mediante la combinación de aprendizaje académico y experiencia. Ellos y sus empleadores pueden trabajar con las universidades, institutos de administración pública y las asociaciones profesionales siguiendo el modelo de la diversidad y la inclusión, y pueden servir a sus miembros tanto cara a cara como de forma virtual.
Palabras clave: Teoría de la Administración Pública; Historia de la Administración Pública; Globalización; Administración del Desarrollo; Estados Unidos
U.S. Public Administration: from Local to Global
Donald E. Klingner
Interacting global and local forces have increased demands for good governance globally. Thus, by increasing demands for effective responses to trends and events, globalization has helped transform politics and public administration by highlighting tensions between globalism and parochialism, public policy-making and markets, and national sovereignty and networked governance in the U.S. Globalization has also exposed academic conflicts within public administration theory, including tensions between disciplinary and multi-disciplinary approaches, tensions between economics and other social science disciplines, and tensions over comparative administration, development administration and global New Public Management as approaches to international public administration.
Scholarly disputes aside, applying comparative public administration research to global development issues is a challenge. While “best practices” of public administration assume that innovations may be readily transferred from one situation to another, “smart practices” of public administration more appropriately focuse on how culture and other contextual variables affect the feasibility and sustainability of administrative reforms.
Because the same competencies are required of public administrators in multicultural work teams as in diverse ones, globalization has also contributed to the convergence of domestic diversity management, the global multicultural policies and the programs in public and private work places. Public administrators can become more professionally competent and personally comfortable with diversity by combining academic and experiential learning. They and their employers can work with universities, institutes of public administration and professional associations that model diversity and inclusiveness, and can serve members both face-to-face and virtually.
Key words: Public Administration Theory; History of Public Administration; Globalization; Development Administration; United States
Impacto de la implantación de modelos de gestión de calidad y excelencia en la administración pública: caso de República Dominicana
Ramón Ventura Camejo
Se analiza el hecho de cómo la adopción de los Modelos de Excelencia: Marco Común de Evaluación (CAF), el premio a la calidad instituido por el gobierno, el reconocimiento a las buenas prácticas y otras herramientas como las Cartas Compromiso al Ciudadano, han coadyuvado a impulsar la profesionalización de la función pública en República Dominicana.
Los modelos de excelencia están orientados a los resultados, buscan generar impacto, eficiencia en la administración de los recursos, indican un camino por el cual transitar, encontrando puntos de apalancamiento para utilizar de mejor forma nuestra energía. Provee, fundamentalmente una mirada holística sobre la organización y la alinea en torno a un objetivo final. En este proceso, el elemento humano es fundamental en la obtención de esos resultados de calidad.
Los modelos de excelencia, como el CAF, son una herramienta para la autoevaluación institucional. De los puntos fuertes deben identificarse las mejores prácticas y difundirse a las demás organizaciones involucradas en el proceso para que puedan replicarlas y extraer conocimiento de estas buenas experiencias para contribuir con su proceso de mejora continua.
Basado en la premisa de que el fortalecimiento de la administración pública depende directamente de la búsqueda continua de la excelencia en la prestación de los servicios a la ciudadanía y con el fin de dar a conocer las buenas prácticas desarrolladas por las instituciones del Estado dominicano y de difundir sus logros, este trabajo aborda el Premio Nacional a la Calidad y el Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público, las fases del proceso de premiación, el impacto de la aplicación del Modelo de Excelencia y del Premio citado previamente; así como se exponen los objetivos perseguidos, la metodología diseñada, las fases para la elaboración y los resultados obtenidos con la implementación de la Carta Compromiso al Ciudadano.
Palabras clave: Calidad; Premios; Carta Compromiso; República Dominicana