Revista del CLAD Reforma y Democracia 56, Junio 2013
Hacia un empleo público más profesional en Centroamérica
Francisco Longo y Mercedes Iacoviello
En este documento, a partir de los resultados obtenidos recientemente en el Segundo barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de Centroamérica y la República Dominicana, y de las dos evaluaciones previas realizadas desde el mismo marco conceptual por nuestro equipo de trabajo, se presenta la situación del proceso de profesionalización de los servicios civiles en esta región.
Se aborda, en primer lugar, el marco conceptual y la metodología de análisis utilizada, para luego desarrollar los resultados del estudio agrupados por los cinco índices (eficiencia, mérito, consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad integradora) que constituyen las dimensiones centrales de calidad de los sistemas institucionales de empleo público, de acuerdo con el modelo de análisis utilizado. A continuación, se exponen los resultados agrupados por los principales subsistemas de gestión del empleo y los recursos humanos, de tal modo que se permite una lectura complementaria de aquellos, más focalizada en la dimensión instrumental y susceptible, por ello, de diagnosticar fortalezas y debilidades de las políticas y prácticas utilizadas en cada país.
De los resultados obtenidos surge que ha habido leves avances en la planificación de recursos humanos, y en la incorporación meritocrática de funcionarios en varios de los países analizados. Siguen todavía con desarrollo incipiente la gestión del rendimiento, de la compensación y del desarrollo, por lo que las mejoras constatadas no logran todavía traducirse en una estructura de incentivos adecuada. A partir de estas conclusiones, en el artículo se sugieren algunos desafíos cruciales para el éxito de las estrategias de profesionalización en la región.
Palabras clave: Función Pública; Sistemas de Personal; Índice; Indicadores Administrativos; Diagnóstico; América Central; República Dominicana
Towards a More Professional Public Employment in Central America
Francisco Longo and Mercedes Iacoviello
In this paper, based on the results obtained from a recent regional study on civil service professionalization in Central America and the Dominican Republic, and from two other evaluations conducted previously by the very same task force, it is presented the situation of civil services in this region.
The contents are organized in the following way. Firstly, it is exposed the conceptual framework and analytical methodology designed for the study. Secondly, it is developed its main results grouped according to five indexes (efficiency, merit, structural consistency, functional capacity and integration capacity) that constitute the main quality measures for an institutional system of public employment, according to the conceptual framework. Thirdly, it is offered a complementary view of the results, this time organized in terms of seven human resource management subsystems, which allow for a more instrumental approach and, therefore, for a more precise diagnosis of strengths and weaknesses of policies and practices in each country.
From these results, the main conclusion is that there have been slight advances in human resource planning and meritocratic incorporation of public officers in several countries in the region. Nevertheless, there are still big challenges in terms of performance appraisals, compensation and development management, which make it very difficult to establish effective incentive structures for public employees. The document closes with a series of suggestions of critical issues to consider in order to professionalize civil services in Central American countries.
Key words: Civil Service; Personnel Systems; Index; Administrative Indicators; Diagnose; Central America; Dominican Republic
Democracia participativa en América Latina: el uso del sorteo como dispositivo democrático para una gobernanza post-estatal
André-Noël Roth Deubel
En América Latina, y particularmente en los países andinos, América Central, México y Brasil, la legitimidad de las instituciones políticas y administrativas fueron debilitadas por los sucesivos fracasos en la construcción de Estados de bienestar (años 60-80) y luego neoliberales (años 1990-2000) para articular políticas sociales universalistas, efectivas y democráticas. Sin embargo, y de forma paradójica, estos fracasos fueron acompañados por el desarrollo de un imperativo democrático y participativo. Este imperativo se expresa en particular en la realización de numerosas experiencias participativas, como el presupuesto participativo, y la expedición de una amplia normativa legal y constitucional en el tema. En consecuencia, se cuestiona hoy la concepción tradicional de funcionamiento piramidal y jerárquico del Estado y de la administración, a favor de una concepción reticular y participativa del gobierno llamada gobernanza post-estatal.
En este contexto, se argumenta que la (re)introducción de un dispositivo como el sorteo y la implementación efectiva de la consulta previa podría favorecer tanto la democratización de las instituciones públicas y de la sociedad como la lucha contra el clientelismo, la corrupción y el nepotismo. América Latina se pondría así a la delantera de la experimentación participativa democrática y de la construcción de un nuevo modelo de gobernanza.
Palabras clave: Participación Ciudadana; Relaciones Estado y Sociedad; Democratización; Elección; Gobernanza; América Latina
Participatory Democracy in Latin America: the Use of the Draw as Democratic Device for a post-State Governance
André-Noël Roth Deubel
In Latin America, especially in the Andean countries, Central America, Mexico and Brazil, the legitimacy of the political and administrative institutions were weakened by the successive failures of the welfare (years 60-80), and then neoliberal (1990-2000) State building to articulate universal, effective and democratic social policies. However, and paradoxically, these failures were accompanied by the development of a democratic and participatory imperative. This imperative is particularly expressed in the conduct of numerous participatory experiences, such as participatory budgeting, and the adoption of a comprehensive legal and constitutional regulation on this issue. Consequently, today the traditional conception of pyramidal and hierarchical functioning of the State and the administration is questioned in favor a networked and participatory government conception called post-State governance.
In this context, it is argued that the (re)introduction of a tool like the draw and the effective implementation of previous consultation could favor both the democratization of the public institutions and the society as struggle clientelism, corruption and nepotism. So, Latin America would be well to the front of participatory democratic experimentation and construction of a new governance model.
Key words: Citizen Participation; State-Society Relationship; Democratization; Election; Governance; Latin America
Agencias anticorrupción e independencia: ¿augures o arúspices? Una hoja de ruta para Latinoamérica
Martín Santiváñez Vivanco
Las agencias anticorrupción surgen como instrumentos esenciales en la estrategia de transparencia e integridad de varios Estados latinos en el marco de las políticas públicas. Sin embargo, la materialización del principio de independencia y su contextualización en una administración pública eficiente a menudo colisionan con estructuras políticas, sociales y económicas firmemente establecidas.
La consolidación del principio de independencia, en un marco de reformismo holístico, permite catalogar, siguiendo la distinción clásica, a las agencias anticorrupción como “augures” o “arúspices” en función del carácter subalterno que representan frente al poder político de turno. El equilibrio entre independencia y accountability se convierte, de esta forma, en un requisito fundamental para la consolidación institucional y la adecuada performance de las agencias anticorrupción en Latinoamérica.
Palabras clave: Corrupción Administrativa; Institución de Reforma; Autonomía; Desarrollo Institucional; Contexto Político; Contexto Cultural; América Latina
Anti-corruption Agencies and Independence: from Augurs to Haruspices. A Roadmap for Latin America
Martín Santiváñez Vivanco
Anti-corruption agencies are born as essential instruments in the strategy towards transparency and integrity led by several Latin American countries in the framework of their public policies. Nevertheless, the reality of the independence principle and its contextualization in an efficient public administration usually collides with political, social and economic structures.
The consolidation of the independence principle in a framework of holistic reform allows for classification of anti-corruption agencies, following the classic distinction, as “augurs” or “haruspices”, depending on their auxiliary character vis-à-vis the political power in place at any given time. Equilibrium between independence and accountability becomes, this way, in a fundamental requisite for institutional consolidation and for an adequate performance of anti-corruption agencies in Latin America.
Key words: Administrative Corruption; Reform Institution; Autonomy; Institutional Development; Political Context; Cultural Context; Latin America
Innovación en la gestión local bajo un diseño institucional obsoleto: el reto de los municipios mexicanos en el siglo XXI
Pablo Rojo Calzada
Para que un esquema de descentralización realmente sea efectivo y se consolide es necesario que los gobiernos locales, que son los que reciben las nuevas funciones o las nuevas responsabilidades, cuenten con un esquema institucional que les permita asimilar la nueva situación y desarrollar todo su potencial. Dado que constituyen el nivel de gobierno que tiene mayor proximidad y conocimiento del contexto local, la descentralización debiera traducirse en mejores bienes y servicios públicos para la población. En México, a treinta años de haberse iniciado un largo y lento proceso de descentralización, los resultados distan de ser espectaculares.
A pesar de dos reformas constitucionales de cierta relevancia (1982 y 1999), el diseño institucional del municipio mexicano no parece ser el más adecuado para soportar un proceso descentralizador de gran escala como el que se ha venido dando y falta aún por continuar. Los breves períodos de gobierno de tres años, la imposibilidad de reelección de las autoridades electas y la muy elevada rotación del resto del personal no permiten que los procesos se institucionalicen, ni mucho menos que el personal se profesionalice.
Por su parte, los gobiernos municipales son tal vez los espacios de gestión pública en donde más innovación se presenta y en donde parece más fácil cambiar o ajustar los procedimientos convencionales. Este trabajo busca entender si la innovación en los gobiernos locales mexicanos es resultado de un ambiente favorecedor del cambio o si es una necesidad ante la falta de procesos institucionalizados o si depende de otros factores menos evidentes.
Palabras clave: Municipalidades; Innovación Administrativa; Contexto Político; Cultura Administrativa; Buenas Prácticas; Federalismo; México
Innovation in Local Management under and Obsolete Institutional Design: the Challenge of Mexican Municipalities in the 21st Century
Pablo Rojo Calzada
Decentralization is only effective and can be achieved if local government, the entity that receive new functions and responsibilities, has an institutional design that enables it to admit the new framework and to develop all its own potential. Because local government is the nearest institution to citizens and has the better knowledge of local context, decentralization is suppose to become in better public goods and services for the community. In Mexico, thirty years after starting a long and slow decentralization process, results are not spectacular.
In spite of important constitutional reforms in 1982 and 1999, institutional design of Mexican municipalities does not seem to be adequate to support the big decentralization process they are submitting. The brief three years period of administration, the impossibility of reelection of elected authorities and the fast personnel rotation, do not allow the institutionalization of internal programs and proceedings and, even less, personnel professionalization.
Municipal government is maybe where most innovation appears and where it seems easier to change or adjust conventional proceedings. This paper tries to understand if innovation in Mexican local government is a result of an encouraging environment for changing or if it is a necessity to confront the lack of institutionalized proceedings or if it depends on other less evident factors.
Key words: Municipalities; Administrative Innovation; Political Context; Administrative Culture; Best Practices; Federalism; Mexico
Hacia un Sistema Integrado de Defensa Jurídica Estatal: situación y perspectivas de una política pública en Colombia
Fernando Carrillo Flórez y David Fernando Varela S.
La litigiosidad desbordada contra el Estado, las limitaciones para la defensa de sus intereses en litigio y su fracaso reiterado en procesos judiciales no solo ha obligado a las entidades públicas en Colombia a asignar recursos cuantiosos para el pago de sentencias y conciliaciones, en detrimento de recursos para inversión social, sino que las ha distraído del cumplimiento de su mandato misional al servicio de los ciudadanos. A medida que aumenta el volumen de las reclamaciones y su costo fiscal, las entidades públicas se sensibilizan sobre los altos riesgos asociados a cualquier proceder que no se ajuste rigurosamente a los parámetros de responsabilidad estatal establecidos en la Constitución de 1991.
La incipiente evidencia empírica demuestra además que el problema se agrava por las debilidades en el manejo de los casos de responsabilidad del Estado por parte de sus abogados, ya fuera debido a la falta de participación en el debate probatorio dentro del proceso, por la ausencia generalizada de alegatos de conclusión, y hasta de recursos de apelación frente a decisiones adoptadas en contra del Estado, o por la falta de sustentación adecuada de las apelaciones. En muchos casos, los abogados las interponen como formalidad para evitar posibles investigaciones disciplinarias, pero no impulsan el recurso con las herramientas adecuadas para asegurar un resultado exitoso.
Con base en experiencias internacionales y esfuerzos locales de más de 10 años, Colombia ha comenzado a desarrollar una política pública de defensa jurídica con la creación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), conforme a un modelo híbrido entre las alternativas de concentración y desconcentración de la función, que resulta acorde a la realidad de un Estado unitario, pero descentralizado por servicios y territorialmente. Sin embargo, la agenda pendiente es inmensa, pues la Agencia todavía debe integrar un sistema coherente de defensa jurídica del Estado en Colombia que permita a las entidades convertirse en litigantes proactivos, además de prevenir y mitigar el daño antijurídico producido por la actividad estatal.
Palabras clave: Estado; Función del Estado; Responsabilidad; Protección de Derechos; Institución de Reforma; Organismos de Control; Procuraduría; Colombia
Towards an Integrated System of State Legal Defense: Situation and Perspectives of a Public Policy in Colombia
Fernando Carrillo Flórez and David Fernando Varela S.
Unbridled litigation against the State, the constraints of State agencies to defend themselves in court, and repeated failures in judicial processes has forced the Government of Colombia not only to allocate substantial resources for the payment of judgments and settlements, at the expense of resources for social investment, but that has also distracted public agencies from fulfilling their core mandates at the service of the citizenry. As the volume of claims and their fiscal cost increased, public entities became aware of the high risks associated with any action that does not conform strictly to the parameters of the Constitutional clause of State liability.
Emerging empirical evidence also shows that the problem is compounded by weaknesses in handling cases of State liability by State lawyers, either because of the lack of an active role in the evidentiary debate, the widespread absence of closing arguments, and even appeals against decisions contrary to State interest, or the lack of adequate support for such appeals. In many cases, lawyers appealed only as a formality to avoid disciplinary investigations, but did not leverage the remedy with the right litigation tools to ensure a successful outcome.
Based on international experiences and local efforts over 10 years, Colombia launched an original legal defense policy with the establishment of the National Legal Defense State Agency (ANDJE), based on a hybrid model vis-à-vis concentrated/deconcentrated alternatives which is in line with the structure of a unitary State, decentralized by services and territories. However, the pending agenda remains daunting as the ANDJE must still develop a coherent system of legal defense, which would allow individual State agencies to become proactive litigants, and prevent and mitigate the damage caused by unlawful State actions.
Key words: State; Function of the State; Accountability; Protection of Rights; Reform Institution; Control Organisms; Attorney Office; Colombia
Dimensiones de competencia en la política chilena en la década de los noventa: evaluación del impacto de un gobierno militar en la reestructuración del sistema de partidos
Raúl Elgueta Rosas y M. Soledad Herrera Ponce
Se estudia el impacto que tuvo sobre el sistema de partidos un proceso de transición en el que el autoritarismo contó con un alto nivel de legitimidad. Basándose en un análisis multivariado de la Encuesta Mundial de Valores, se explora cuáles son las principales dimensiones de competencia político-electorales en una democracia con una larga tradición de partidos políticos en la que la cuestión del apoyo al gobierno autoritario se agregó a la tradición política anterior, estudiándose las interacciones de esta dimensión con otras dimensiones de competencia.
En un segundo momento, se discute la relación de estas dimensiones con los apoyos partidistas, de manera de dilucidar qué dimensiones son políticamente significativas. Al respecto, se vuelve fundamental el análisis de la ubicación en estas dimensiones de quienes no tienen preferencias partidistas, ya que indican los nichos de crecimiento electoral de los partidos. La principal conclusión de esta investigación es que la dimensión autoritarismo/democracia ha operado en una lógica que refuerza la cuestión de la autoubicación ideológica (izquierda-derecha), de manera que ambas se han potenciado, permitiendo la estabilidad de los alineamientos electorales.
Palabras clave: Democratización; Elección; Comportamiento Político; Partido Político; Chile
Dimensions of Competition in Chilean Politics in the Nineties: Assessing the Impact of a Military Government in the Restructuring of the Party System
Raúl Elgueta Rosas and M. Soledad Herrera Ponce
This document studies the impact of the Chilean transition on the development of the party system, where the authoritarianism has had a high level of legitimacy. Based on multivariate analysis of the World Values Survey, it is explored what are the main dimensions of political and electoral competition in a democracy with a long tradition of political parties, where the support to authoritarian rule was added to the previous political tradition.
In a second step, it is discussed the relationship of these dimensions to partisan support, in order to ascertain which dimensions are politically significant in terms of being associated to voting intention. It is also important to take into account the people without partisan preferences, as there could be a potential for the growing of electoral parties. The main conclusion of this research is that the authoritarianism/democracy dimension has operated in a way which reinforces the ideological question (left-right), so that both have been enhanced, allowing the stability of electoral alignments.
Key words: Democratization; Election; Political Behavior; Political Party; Chile
Cualificación, acreditación y certificación de la Contratación Pública en América Latina y el Caribe
Oscar Chinea
La Contratación Pública es una de las actividades estatales que mayor evolución ha tenido en los últimos años a nivel global, pasando de ser considerada una actividad meramente administrativa-burocrática a una función estratégica que debe ser profesionalmente gestionada.
A pesar de que en este contexto, la profesionalización de la función de contrataciones públicas comienza a aparecer como una prioridad para los gobiernos de América Latina y el Caribe, la misma enfrenta retos muy importantes, siendo los principales, los referidos a la preparación de los funcionarios para el ejercicio de sus funciones (cualificación), la verificación por entidades de gobierno del cumplimiento de condiciones de capacidad para el ejercicio de cargos referidos a dicha función (acreditación) y la determinación independiente de la posesión de las competencias necesarias para el desempeño con nivel profesional de las actividades de gestión de las contrataciones públicas (certificación).
En este artículo se distinguen los conceptos de profesionalización, se exploran las condiciones existentes y experiencias en la materia en América Latina y el Caribe, describiéndolas y presentando el concepto de ecosistema de cualificación, acreditación y certificación de competencias profesionales en Contratación Pública, así como sus componentes básicos y su necesaria relación con los respectivos sistemas de adquisiciones.
El establecimiento de un ecosistema de cualificación, acreditación y certificación de competencias profesionales en Contratación Pública redundará en beneficios en términos del recurso humano y operación de los respectivos sistemas de adquisiciones, a la vez que mejorará la eficiencia y eficacia del gasto público, con mejores resultados de desarrollo.
Palabras clave: Política de Contratación; Contratos Públicos; Política de Capacitación; Personal Profesional; América Latina; Caribe
Qualification, Accreditation and Certification of Public Procurement in Latin America and the Caribbean
Oscar Chinea
Public Procurement is one of the State activities with the most development in recent years. It has evolved, from being considered a purely bureaucratic activity to becoming a strategic function that must be professionally managed.
While in this context, the professionalization of the public procurement function is being prioritized by the Governments of Latin America and the Caribbean, it faces important challenges, mainly with, those related to the preparation of the officials for the performance of their duties (qualification), verification by government entities for compliance with conditions of capacity for the exercise of procurement related with government positions (accreditation) and the independent determination that the practitioner possesses the necessary skills to perform the management activities of public procurement, with a professional level (certification).
In this paper, the concepts of professionalism are distinguished, exploring the existing conditions and the experiences in Latin America and the Caribbean, describing them and introducing the concept of an ecosystem of qualification, accreditation and certification of professional competencies in Public Procurement, as well as its basic components and its necessary relationship with the respective procurement systems.
The establishment of an ecosystem of qualification, accreditation and certification of professional competencies in Public Procurement will result in benefits with relation to human resources, operation of respective public procurement systems, and the improvement of the efficiency and effectiveness of public spending, to better development results.
Key words: Contract Policy; Public Contracts; Training Policy; Professional Personnel; Latin America; Caribbean