La administración pública es un vasto Complejo organizativo , animado por un factor humano diverso . Que será clasificado posteriormente , en grupos para mejor comprensión .

La relación de esos grupos con la administración pública está regulada por un régimen especial de derecho administrativo , al que están encuadrados.
Estos funcionarios públicos forman un conjunto , constituyendo la función pública .

La burocracia .

» Lo que tradicionalmente ha venido caracterizando el régimen jurídico peculiar de la función pública es que las condiciones del empleo no se establecen en un contrato o por convenio colectivo , sino que se determinan minuciosamente por normas objetivas , leyes y reglamentos que los poderes públicos pueden modificar unilateralmente . De ahí que se diga que el funcionario no tiene con la administración una relación contractual , sino estatutaria . Es decir , que queda encuadrado desde su nombramiento hasta la extinción del vínculo profesional en el marco del estatuto publico , que fije en cada momento sus derechos , deberes y responsabilidades …» ( Sánchez Morón , 2008 – 18 ).

El tipo de vínculo del empleado público ha venido variando con el tiempo en la medida de las transformaciones sociales .
» Como el estudio insuperable de Max Weber puso de relieve , burocracia han existido en lugares y tiempos remotos , prácticamente donde ha habido una organización política medianamente extensa y compleja ( 2008 – 24 ).

Con la evolución social las funciones estatales tienden a ser más complejas y por ejemplo las gestiones del Ejército, Diplomacia , Justicia y Hacienda demandan mayor capacidad y agilidad » La aparición y desarrollo de la burocracia profesional se vincula al nacimiento y consolidación del Estado Moderno » ( 2008 – 24).

El movimiento de la ilustración tendrá un fuerte impacto en la visión acerca del poder y los derechos ciudadanos , mentalidad que ejercerá influencia en la concepción del Estado y en los diseños constitucionales
» Con todo , la instauración de los regímenes constitucionales que se produce en Europa y América desde finales del siglo XVIII altera los fundamentos jurídicos de la función pública . Por un lado , el empleado público deja de ser un servidor personal de la corona para convertirse en un funcionario del Estado, ente impersonal regido por las leyes…( 2008 – 25 ) .

El autor de este texto Miguel Sánchez Morón destaca algunas características de los Estados pioneros en consolidar el sistema profesional de gestión del empleo público.
De Francia , destaca el espíritu de cuerpo y escala como identificación de conocimientos especializados para el desempeño en las tareas que corresponden a la relación de puesto de trabajo ; generando estabilidad y continuidad de los servicios , con independencia de los cambios políticos , y la importancia que atribuye a la formación del funcionario .

Así , destaca la eficiencia de la burocracia Francesa y la disciplina de la burocracia Alemana .

De Gran Bretaña distingue que la dirección y vigilancia del proceso selectivo se encarga a un órgano centralizado , la Civil Service Commision , con amplia independencia y garantía de imparcialidad.

Igualmente el experto valora de los Estados Unidos , la Civil Service Commision independiente de los partidos para aplicar y controlar el proceso selectivo ; adoptando medidas para facilitar la carrera funcionarial en algunas áreas y niveles de la administración civil , aunque sin abandonar el sistema general de empleo . Superando el Spoil System con el Mérit System , con la Pendleton Act de 1883 . Además de la época constitucional no ha quedado ausente , en este libro la influencia de la Nueva Gestión Publica y las tendencias actuales cuando señala : » En definitiva , conseguir un equilibrio entre la eficacia de la organización y los derechos y expectativas legitimas del funcionario, salvaguardando al mismo tiempo los principios de mérito y capacidad y imparcialidad es el reto del presente y del futuro para ganarlo no existen recetas universales .

Un somero vistazo al derecho comparado permite constatar de todas formas que estamos en tiempo de cambio y que las reformas , entre no pocas dificultades y resistencia , van madurando . (2008-38).

Desde este contexto , paso ahora al tema central de divulgación . Evolución de la Función Publica en España . Como orienta el libro : Derecho de la Función Publica .

Reiterando que es un trabajo de Miguel Sánchez Morón ; a propósito que fue designado coordinador de la comisión de expertos que trabajó en la investigación y elaboración del Estatuto Básico del Empleado Público . Ley 7 / 2007 , de 12 de abril .

Comentaré de manera sintética guiado con el hilo conductor de fechas y situaciones interpretadas como relevantes del derecho de la Función Publica en España .

En el siglo XIX en ese país no se había articulado una burocracia eficiente y consciente de su misión y como cita el autor , al decir de García Enterria estaba anidada de prebendalismo y parasitismo .

» Es evidente que una situación semejante tiene raíces históricas profundas . Sin embargo los Borbones del siglo XVIII habían conseguido crear una burocracia ( los cavachuelistas de que hablan testigos extranjeros ) ordenada y laboriosa , aunque lenta y rutinaria , pero lo que pudo ser una función pública a la altura de los tiempos fue barrida por la guerra y la intolerancia posterior . Volvieron los favores y las intrigas , la despreocupación por el servicio ( recordemos el » vuelva usted mañana» , de Larra ) …» ( 2008 – 39).

Cuales serán las que pueden considerarse como las primeras normas ? , en el proceso de garantizar la inamovilidad y el ingreso y ascenso por mérito y capacidad.

» La primera legislación que apunta en esa dirección se contiene en los Decretos Reales de López Ballesteros de 7 de febrero del 1827 y 3 de abril de1828 , que regulan la carrera y las atribuciones de los empleados de la Secretaria de Hacienda . Este es un precedente parcial en su ámbito de aplicación . Unas décadas más tarde se aprueba el primer Estatuto general de la función pública española , el Estatuto de Bravo Murillo , regulado por el Real Decreto de 18 de junio de 1852 . ( 2007 – 40 ) .

Desde 1904 una serie de normas aplicables a distintos ministerios con carácter singular van reconociendo la inamovilidad y estableciendo algunas garantías frente al favoritismo en el ingreso y en los ascensos en el escalafón . Este proceso culmina con la aprobación de la ley bases de 22 de julio de 1918 , que se conoce como Estatuto de Maura .

El Estatuto de 1918 , que estuvo vigente más de cuarenta años , dió el espaldarazo definitivo al modelo corporativo .

Por una parte , se inspiró en las reglamentaciones de los cuerpos especiales y de los ministerios para aplicarlo a la generalidad de los funcionarios . Por tanto , acabó con la cesantía , garantizó la inamovilidad , generalizó la formula de las oposiciones para el ingreso en la función pública , mantuvo el régimen de categorías personales , indiferente a la actividad realmente desempeñada por el funcionario , y primo el criterio de antigüedad para el ascenso , pero por otra parte , no condujo a la unidad de la reglamentaciónes de los cuerpos , ya muy numerosos . A partir de entonces los cuerpos especiales proliferaron aún más .

Además el Estatuto de Maura no se preocupó por crear órganos administrativos centrales de gestión de personal y no logró reducir las plantillas amortizando las vacantes ( como pretendía ) …( 2008 – 41 )
Continuando con el hilo de la cronología y situaciones relevantes , que aspectos podemos considerar de la legislación franquista de 1964 .?

La ley de funcionarios de 1963-1964 acertó a crear unas estructuras horizontales de gestión y coordinación de la función pública del Estado , residenciado competencias claves en el Ministerio de la Presidencia y en el Ministerio de Hacienda ( decisivos en la práctica estos últimos ) y creando la Dirección General de la Función Publica y la Comisión Superior de Personal .

Intentaba con ello combatir la departamentalización de la función pública , que había derivado en una especie de separación interministerial ( Santamaría Pastor) … mantuvo los cuerpos de funcionarios como estructura de acceso a la función pública y de encuadramiento … la regulación de incompatibilidades y las situaciones administrativas … al mismo tiempo durante su vigencia empezó a extenderse la contratación laboral en algunos ámbitos de la administración y se creó una figura de contratación administrativa de personal en régimen precario …( 2007 – 45 ).

Una especie de Revolución Copernicana representaron los fundamentos jurídicos , de la Función Pública , aprobados en la constitución de 1978 .

«… lo decisivo de ese período , en este como en tantos otros aspectos de nuestra historia , fue la aprobación de la constitución de 1978, donde se encuentran los fundamentos jurídicos del régimen de la función pública en la actualidad .

Ante todo el mandato del artículo 103. 3 debe situarse en el contexto del Estado Social y Democrático de Derecho que la constitución proclama ( art. 1. 1 ) .

En este tipo de Estado , las administraciones públicas son dirigidas por órganos del gobierno situados en su cúspide .( art. 97 CE).

En particular , en los criterios de méritos y capacidad como los únicos que deben regir el acceso a la función pública y en la garantía de la imparcialidad del funcionario en el ejercicio de sus funciones .

Por otra parte , el artículo 103 3 CE al referirse a un Estatuto de los funcionarios públicos , vino a otorgar cobertura a la concepción de la función pública fundada en la denominada Teoría Estatutaria de la Relación Funcionarial .

Esta teoría contempla la situación jurídica del funcionario como una situación objetiva , definidas por las leyes y reglamentos que conlleva los siguientes elementos esenciales :

a) acceso a la función pública mediante mediante un acto administrativo unilateral y no mediante contrato .

b) que la relación de servicio del funcionario se regula con carácter impersonal por normas generales y no por contratos individuales y convenios colectivos .

c) que el funcionario no tiene ningún derecho adquirido al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo o a impedir su modificación .

…la mencionada opción general o preferencia constitucional en favor de un régimen Estatutario no ha impedido el incremento de la contratación de personal en régimen laboral por las administraciones y entes del sector público .

Esta dualidad de vínculo jurídico , funcionarial y laboral , en el empleo público no es en si ilegítima .(2008- 48).

En que reforzó y que sistema de carrera introdujo la Ley 30 /1984 . de Medidas para la Reforma de la Función Pública (L M R F P )
Reforzó las competencias de los órganos centrales de gestión de la función pública de la administración del Estado . En conexión con ella la L M R F P estableció un sistema mixto de carrera introduciendo elementos de sistema de empleo que hacen hincapié en las relaciones de puesto de trabajo ( R P T ) como instrumento de » Ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios ( 2008 – 52 )

El informe que rindió Miguel Sánchez Morón y la comisión de expertos para la investigación y elaboración de EBEP se orientó en tres aspectos generales .

a) La unificación sustancial del régimen general aplicable al personal Funcionario y Laboral de las administraciónes públicas , en la medida de lo posible , reuniendo las normas comunes y otras específicas de legislación básica de los funcionarios en un mismo texto legal.

b) El reconocimiento de una mayor autonomía de los legisladores autonómico y de cada administración para ordenar su sistema de empleo público ;

c) La introducción de un conjunto de medidas de modernización del régimen de la función pública reforzando los factores de profesionalidad , mérito y flexibilidad ( nueva figura del directivo público , posibilidad de carrera horizontales , mayor diversidad distributiva , exigencias de evaluación del desempeño ) ( 2008- 57 ).

Al iniciar esta divulgación del libro de Miguel Sánchez Morón , establecimos que la compleja estructura organizativa está animada por el factor humano que en su conjunto constituye la función pública .

Esa diversidad ha sido clasificada en las siguientes clases de empleados públicos , según el artículo 82 del EBEP :

a) Los funcionarios de carrera ; b) Los funcionarios interinos ; c) El personal laboral , ya sea fijo , indefinido o temporal ; d) El personal eventual .

Por su parte el EBEP define a los empleados públicos como » quienes desempeñan funciones retribuidas en las administraciones públicas al servicio de los intereses generales . ( 2008 – 61 )
Ahora , consideramos oportuno presentar el esquema organizativo en vigor a la espera de las leyes de desarrollo del EBEP .

a) Gobierno

b) Ministerios de Administraciones Públicas. En sustitución del antiguo Ministerio de la Presidencia ( RD 1, 519 / 1986 , de 25 de julio) la LMRFP otorga a este Ministerio (art4) las competencias generales de desarrollo , coordinación , control y ejecución de las políticas del gobierno en materia de personal al servicio de la administración del Estado .

Ejerce , pues , esas competencias que podrían denominarse horizontales o interdepartamentales en materia de función pública , con exclusión atribuidas al Ministerio de Hacienda y sin perjuicio de las que ambos ministerios ejercen conjuntamente a través de la Comisión Interministerial de Retribuciones ( RD 469 / 1987 , 3 de abril ; véase infra ) .

Además el artículo 66 LOFAGE le atribuye una competencia residual en materia de personal , pues le corresponden todas aquellas competencias en la materia no atribuidas específicamente conforme a una ley a ningún otro órgano de la administración general del Estado ni al gobierno ( 2008 – 95 ).

c) Ministerio de Hacienda

d) Comisión Interministerial de Retribuciones
e ) Competencias de los departamentos ministeriales .

Cuales órganos de cooperación entre administraciones identifica el Estatuto Basico del Empleado Público ?.

Conforme al artículo 100 EBEP los órganos de cooperación son hoy la Conferencia Sectorial de Administraciones Públicas y la Comisión de Coordinación del Empleo Público . ( 2008 – 101 ).

De cuáles recursos jurídicamente establecidos se sirven las administraciones públicas para organizar y ordenar la gestión de personal ?.

Registro de personal y la gestión integrada de recursos humanos ; Relaciones de puestos de trabajo y otros instrumentos organizativos ; La oferta de empleo público ; Planificación de Recursos Humanos .

La Planificación de Recursos Humanos . Una administración pública moderna y eficaz necesita , como las grandes corporaciones privadas , elaborar una planificación de recursos humanos , es decir , como señaló el informe de la comisión para estudio y la preparación del EBEP , introducir mecanismo de análisis de sus necesidades de personal , a medio y aún a largo plazo para programar la manera de satisfacerlas y optimizar el número y distribución de sus efectivos , en lugar de actuar de manera improvisada y reactiva . Sin embargo , hasta ahora la Planificación de recursos humanos no ha sido muy utilizada en el conjunto de nuestras administraciones públicas , más atenta a las necesidades del día a día , por no hablar de las distorsiones derivadas de influencias clientelares o corporativas . (2008- 109)
Como se accede al Empleo Público ? » … Por los criterios de mérito y capacidad para el acceso a la administración pública ( art 103

3 ) . Ambos preceptos constitucionales guardan , como pone de relieve la generalidad de la doctrina jurídica y de la jurisprudencia , una relación estrecha . Es decir , que lo que la constitución pretende es que ingresen en la función pública mediante los procedimientos selectivos correspondientes , quienes , de entre los candidatos , reúnan mayores mérito y capacidad , sancionando cualquier otro resultado como contrario al principio y derecho fundamental a la igualdad jurídica . ( 2007 – 115 ).

Otra interrogante : para el derecho de la función pública cuales son el concepto y significado de la carrera administrativa ?
» . así se viene a definir en el artículo 16 .

2 EBEP , reiterando las palabras del informe de la comisión que lo preparó :

» La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascensos y expectativas de progreso profesional , conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad al establecer las normas que regulan la carrera , lo que se pretende es por un lado , facilitar la autorrealización profesional ( aspectos retributivos incluidos ) y por otro , estimular el perfeccionamiento del funcionario . El objetivo último es asegurar que la administración pueda contar con el personal capacitado que necesita . ( 2008 – 148 ) .
Interesante es conocer la función de los Cuerpos de Carrera Administrativa .

Por regla generalísima el funcionario realiza su ingreso en la administración en un cuerpo o escala … Siguen constituyendo colectivo de funcionarios que se definen por su identidad profesional . Como tales , son instrumentos de selección , pues para acceder a cada cuerpo se establecen requisitos y pruebas distintas . Los cuerpos y escala de funcionarios ( este último concepto más utilizado en la administración local y en los organismos y entes públicos ) , expresan el elemento de especialidad profesional que requiere el abigarrado conjunto de función pública ( 2007 -150 ).

Desde el ingreso hasta la extinción de la relación con la administración el funcionario está sujeto a diferentes estados o situaciones administrativas .

Normalmente , el funcionario ocupa el puesto de trabajo que le corresponde . Se dice entonces que se halla en servicio activo , Situación a la que se asimilan otros estados transitorios , como veremos y a lo que no obstan breves cesaciones del ejercicio del puesto , tales como vacaciones y permisos .

Pero otras veces esta situación normal se altera o se interrumpe , por diversas causas … , ya sea porque carece transitoriamente de un puesto de trabajo propio ( expectativa de destino ) , ya porque cesa transitoriamente en la relación de servicio por su voluntad o por decisión de la administración ( excedencia voluntaria , excedencia forzosa , suspensión de funciones ) . Todos estos estados se conocen con el nombre de situaciones administrativas y son objeto de una permenorizada regulación en las leyes y reglamentos . ( 2008 -179 ).

Ahora bien , la preferencia constitucional por régimen unilateral Estatutario en la función pública no quiere decir que esta no reconozca derechos individuales y de ejercicio colectivo al funcionario en la relación con la administración pública .

1- Derechos Individuales De ahí que podamos clasificarlos de manera convencional ; para facilitar su estudio y comprensión en cuatro grupos ; Derechos Funcionales , Derechos Laborales , Derechos Económicos y Derechos Fundamentales
2- Derechos de Ejercicio Colectivo
En la actualidad todos los derechos han quedado consolidado por el EBEP , que en su artículo 15 reconoce a todos los empleados públicos , los siguientes derechos que denomina individuales que se ejercen de forma colectiva .

a) a la libertad sindical

b) a la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo

c) al ejercicio de la huelga , con garantía de mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad ; d) al planteamiento de los conflictos colectivos de trabajo , de acuerdo con la legislación aplicable en casa caso .

e) al de reunión , en los términos establecidos en el artículo 46 de este estatuto ( 2008- 243)

No podemos concluir , sin considerar aunque sea brevemente lo establecido por Miguel Sánchez Morón en su libro : Derecho de la Función Pública ; Los deberes de los empleados públicos , y la Ética del Servicio Público , Régimen Disciplinario y de Responsabilidad .

Los Deberes de los empleados Públicos y la Ética del servicio público .
Por regla general la doctrina jurídica de nuestro país se ha ocupado más de estudiar los derechos que los deberes de los funcionarios .

Seguramente es lógico que así sea , pero el estudio de los deberes no tiene una importancia no sólo secundaria .

Primero desde el punto de vista institucional o del interes público porque la regulación de los deberes pretende proteger determinados bienes jurídicos , que también encuentran acomodo entre los principios constitucionales ( la eficacia , la jerarquía , la imparcialidad , el respeto a los derechos del ciudadano , etc) y cuyo desconocimiento o minusvaloracion suelen producir perjuicios evidentes a la sociedad en su conjunto .

… El artículo 52 subraya que los empleados públicos deben actuar con sujeción y observancia de la constitución y el resto del ordenamiento jurídico , y el artículo 53.1 reitera que respetarán la constitución y el resto de las normas que integran el ordenamiento jurídico ( 2008 – 277)
El incumplimiento de los deberes de los funcionarios genera normalmente una responsabilidad , que puede tener carácter patrimonial , penal o disciplinaria .

… La regulación básica del régimen disciplinario contenida en el EBEP recoge un conjunto de principios generales del derecho que , como se ha dicho , la jurisprudencia había venido deduciendo del texto de la constitución y que contribuye a interpretar .

En la medida que esté régimen constituye una parte del derecho administrativo sancionador , los principios de uno y de otro son comunes . Mejor dicho , los principios generales del derecho sancionador se aplican al régimen disciplinario de los empleados públicos , aunque con algunos matices derivados de la especificidad y de las finalidades peculiares de este último (2008 – 301 ).

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